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365bet研究丨以国际化视野探究国家公园体制下的自然文化遗产保护

摘要:本文通过世界遗产和国家公园的发展概念和历史回顾,介绍了我国的世界遗产进展和国家公园建设试点情况,并通过世界各国的遗产地的国家公园建设案例,为我国建立国家公园制下的遗产保护和旅游提供借鉴和启示。最后指出国家公园是遗产保护的有效方式。
关键词:世界遗产 国家公园 借鉴

2017年3月15日,在李克强总理所做的2017政府工作报告中,出现了一个新鲜的概念“国家公园”,报告提出“出台国家公园体制总体方案,为生态文明建设提供有力制度保障。”国家公园被认为是国内生态环境保护的新利器,并逐渐在全国各地开展试点。作为一种新的尝试,国家公园体制试点建设涉及多方利益的协调和多元结构的调整,将在管理体制、法规政策、发展模式等方面进行开创性探索,对于国家发展动能的“破旧”和“立新”具有重要意义。
近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》,明确了国家公园在生态环境保护中的定位及主要目标,为国内生态环境保护、提升优质生态产品、推进美丽中国建设提供了最高纲领。在《365bet研究丨一文读懂为什么要建国家公园,怎么建》中,我们重点介绍了国家公园建设的重要意义、建设核心要素等,本文则从国际化的视野出发,以国家公园与世界自然文化遗产保护的关系为切入点,深度剖析世界知名国家公园的发展状况、保护措施等,汲他山之石,为国内国家公园落地、实现目标提供参考。

1 世界遗产与国家公园介绍

国家公园的概念起源于美国。1872年设立的美国黄石公园是世界上第一个国家公园。美国国家公园理念不仅是向公众展示优美景色,更肩负着文化历史传承使命,是给每一个公民讲述美国故事的载体。世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature)把国家公园定义为“一片比较广大的具有高度美学价值的自然景观,由政府批准设立,其内部阻止或取缔人类的占据和开发,公园内的生态、地貌或美学实体受到切实尊重,观光活动必须以游憩、教育及文化陶冶为目的”。国家公园是一国政府划出一定范围而建立的公园,属国家所有并有国家直接管辖;旨在保护自然生态系统和自然地貌的原始状态,同时又作为科学研究、科学普及教育和提供公众游乐、了解和欣赏大自然神奇景观的场所。国家公园通常是一个国家的自然与历史文化名片,是国家最高品质的自然遗产或双遗产,具备一定的公众可进入性,能够提供公益性国民教育和休闲机会。
世界遗产是列入联合国教科文组织《世界遗产名录》的,具有突出价值的自然区域和文化遗存。世界遗产是自然资源与人文资源保存地,是传播文化、实践大众科普教育的场所,也是重要的旅游目的地,是生态优良的地方,也是原住民的生产和生活空间。美国等发达国家的经验表明,遗产是国家公园体系的重要组成部分,与自然遗产共同构成了国家公园的内容要素。澳大利亚东至悉尼海港国家公园,西至南邦国家公园,北往卡卡杜国家公园,南去菲辛那国家公园,如同一个无边界的国家自然公园,充斥着世界级的自然之美,有五百多座国家公园及16项名列世界遗产的自然奇观,是拥有世界自然遗产最多的国家。
国家公园理念已经得到了全球225个国家的积极响应,国家公园是可以实现游憩公民权维护、自然遗产资源全民共享、自然与生态环境保护、国民认同感培育等多重目标的场域保障,是可持续自然旅游的有效组织模式之一。从1872年世界上第一个国家公园---美国黄石公园诞生,截至2014年3月,世界保护区委员会数据库统计的属于国家公园的数量为5219个。目前,国家公园已经成为全球引用最多的自然资源管理体系,全球225个国家建立了9800个不同类型的国家公园,所占的地球表面积约560万平方公里,有效保护了生态环境。其总面积约占地球陆地面积的2.6%。为让珍贵的遗产才能更好地传承下去,永久保存人类最珍贵的自然遗产,国际上开始划定特定区域,建立国家公园和自然保护区等自然保护地。截止到2004年6月,列入《世界遗产目录》中的国家公园高达171处,占总目录的1/5还多。
目前英国媒体报道,英国遗产旅游业发展迅猛,年收入高达260亿英镑,几乎成为该国旅游业支柱;德国也对遗产旅游业大做文章——德国政府宣布,将2014年定为德国遗产旅游年,助推德国遗产旅游的发展;日本富士山申遗成功该国也掀起了一股遗产旅游热潮。随着“遗产旅游”成为世界旅游业最热门的项目之一,“遗产旅游热”不断升温下,如何在增加遗产地经济收入和保护遗产地生态环境之间寻求平衡,成为世界各大遗产地面临的共同难题。美国《美国国家公园21世纪议程》明示的那样:“我们国家的历史遗迹、文化特征和自然环境有助于人们形成共同国家意识的能力。这应是国家公园管理局的核心目标。”国家公园用可持续发展的手段保持国家公园的自然环境健康、生态高度完整、生态系统丰富多样、旅游资源有价值,对于国人和旅游者来说越来越重要。可以看出国家公园与遗产保护和旅游的目标有着很大的契合性,把遗产地纳入国家公园体系成为一种有效的保护、管理和利用的方式。
对于国家公园而言,内部外部的环境和自然资源的危险与挑战持续增加,采取各种可能手段对国家公园的环境进行有效保护、对自然资源进行有效管理以促进国家公园当代和未来国内、国际旅游的可持续发展,美国细致解读可持续发展理念、政府的强势制度保障是发展自然遗产旅游的重要支撑,取得了大量显著的成绩。国家公园不仅有生态保护的重要价值,也有巨大的经济社会影响。美国的优胜美地国家公园的“自然保护运动+社区参与型决策+强势制度保障”模式和科里国家公园的“环境教育+生态标签地建设”模式,是自然遗产旅游可持续发展的成功实践。美国先后雇用了850万成年人从事国家公园的工作,最终建成了8192个公园,既解决了就业问题,也为美国留下了宝贵的自然遗产。加拿大人居环境指数多年位居全球第一,加拿大富有特色的克卢恩国家公园在资源保护和游客服务之间寻求平衡,超越行政边界的遗产管理经验。可持续的环境伦理价值观的培育和旅游规制是可持续自然旅游发展的重要方面,旨在为我国国家公园计划的深入推进提供参考。


2我国国家公园探索与世界遗产保护及旅游


中国是近30年来世界遗产数量增长最快的国家之一,世界遗产、双遗产的数量分别位列世界第二、第一,推动了全球世界自然遗产事业的发展。自1985年12月加入《世界遗产公约》到2016年中国的湖北神农架和广西左江花山岩画文化景观申遗成功,截至2018年7月2日,中国已拥有世界遗产总数53项,仅次于意大利的54项,位列世界第二。自然遗产与双遗产总量占全球同类遗产数量的6.1%,是名副其实的世界遗产大国。从无到有、从小到大,在世界遗产申报、保护、利用和管理等方面取得举世公认的成就。
中国的长城、故宫、敦煌莫高窟、秦始皇陵和秦始皇陵兵马俑坑、周口店北京猿人遗址、泰山、黄山、武陵源、九寨沟、黄龙、承德避暑山庄与外八庙、孔庙、孔府、孔林、武当山、布达拉宫、庐山、峨眉山一乐山大佛、平遥古城、丽江古城、苏州园林、颐和园、天坛、武夷山、青城山一都江堰、明清皇陵、三江并流自然景观、湖北神农架和广西左江花山岩画文化等世界遗产。据统计,2015年中国各自然遗产地共接待游客1.8亿人次,为地方带来直接收入70多亿元人民币。
与此同时,城镇化和全球化正以不可逆转的趋势威胁着化遗产和自然遗产。我们的遗产正在遭受威胁,保护、利用与管理中的突出矛盾仍待破解。我国的国家自然遗产地治理格局是分而治之,其弊病已经凸显,导致各部门跑马圈地、保护区面积虚大、保护效率低下、监管能力不足。在当前我国文化和自然遗产地管理问题凸显的情况下,而从国际经验来看,强调公益性的国家公园体制可以在一定范围内缓解这些问题,也是国际公认最佳的处理保护与利用关系的遗产地管理方式。而目前,我国的遗产保护与国家公园体制建设在诸多方面不谋而合,具有内在一致性。
习近平总书记指出,要着力建设国家公园,保护生态系统的原真性、完整性,给子孙后代留下一些自然遗产,更好地保护珍稀濒危动物。建立国家公园体制,是国土空间开发保护的重大举措。十八大以来,启动了国家公园体制改革试点,提出了创新、协调、绿色、开放、共享发展的新理念。建立国家公园体制有望成为资源整合保护的突破口。今年9月底出台的《生态文明体制改革总体方案》明确提出,建立国家公园体制,改革各部门分头设置分类景区的体制,对各类保护地进行功能重组,合理界定国家公园范围。这是党中央关于文化与自然遗产地(以下简称遗产地)管理思路的重大创新,对于按照主体功能区定位分类保护国土、改善遗产地保护利用、建设生态文明和美丽中国、更好满足人民群众文化需求有重大意义”。
我国已选定北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海等10省市开展国家公园体制试点,试点时间为3年。同时,国家发改委和美国保尔森基金会签署《关于中国国家公园体制建设合作的框架协议》,启动为期3年的中国国家公园体制建设合作。国家公园是实现公民游憩权维护、自然遗产资源全民共享、自然与生态环境保护、国民认同感培育等多重目标的场域保障。应尽快依托自然遗产、风景名胜区,建立公众利益至上的国家公园体制,通过小范围的适度开发实现大范围的有效保护,既排除与保护目标相抵触的开发利用,又为公众提供旅游、科研、教育、娱乐的机会和场所。”

3 世界各国国家公园的世界遗产案例启示借鉴

盛名之下的各国国家公园,世界遗产的厚重感,引起各国政府对一个景区或者片区的重视与保护。


从国际实践看,国家公园体制将对高价值生态系统和人文资源实行高效统一的利用,有助于世界遗产的保护和旅游开发。我国国情的复杂性与特殊性,决定不可能照搬任何一种海外国家公园模式。国家公园是造福公众的公有、公管、公用的公益事业。我国借鉴在自然与文化遗产资源保护管理方面的经验和做法, 借助世界各国的和地区的国家公园体制,带动遗产保护,建立国家公园体制,推动世界自然遗产和风景名胜区事业的持续健康发展。自然遗产旅游的“国家公园”模式对于突破目前的自然遗产标签地管制格局,推动自然遗产地旅游的可持续发展具有重大借鉴价值。


4 结论建议


构建遗产保护“国家公园”体系,还有利于促进保护与利用的协调统一。按照“国家公园”的建设思路,在对遗产进行有效保护的前提下,让“保护”推动“利用”,“利用”回馈“保护”,使“保护”与“利用”得以协调统一。通过“国家公园”模式保护遗产,既有利于文化传承与发展,也有利于实现遗产保护与经济社会发展、与人民生活水平提高、与生态环境优化美化的良性互动,在促进社会整体协调发展方面具有重要作用。
优化和美化周边环境,将遗产建设成为提升满足公众休闲的“国家公园”,使传统与现代在遗产保护中得以协调统一。通过构建中国遗产保护“国家公园”体系,将遗产保护纳入到国家宏观发展战略布局中,可以使处于偏远地区且主要受自然因素影响的遗产,得到“国家公园”的扶持,使遗产保护和旅游取得文化与生态自然协调统一之效果。借遗产地纳入国家公园体制首先有利于提升保护水平,借鉴自然资源保护管理模式,破解文化遗产保护体制难题。为公众提供欣赏、体验、教育、科研方面更加均等化的机会,是提升国家公共文化服务体系的重要契机。
国家公园是党中央关于文化与遗产地管理思路的重大创新,对于按照主体功能区定位分类保护国土、改善遗产地保护利用、建设生态文明和美丽中国、更好满足人民群众文化需求有重大意义,国家公园是国际上通行的、能较好地处理保护和利用关系的遗产地管理方式,在中国建立国家公园体制,其意义远不限于生态文明建设,也是文化建设的重要内容。

 

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