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国外自然资源的运行管理机制探析

自然资源是人类社会赖以生存和发展的物质基础和空间载体。2018年3月国家整合相关部门的资源管理职责组建自然资源部,“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。实行自然资源统一管理是我国生态文明制度建设的重大举措。与过去多部门管理体制相比,自然资源管理的理念与目标发生了重大变化。为此,需要借鉴国外的经验和理论指导中国的现实。


1世界自然资源管理综述

1.1自然资源产权和国家所有权
自然资源产权制度是指自然资源归谁所有、开发、利用、如何流转以及由此产生的法律后果由谁承担等一系列相对完整的实施规则系统。如矿藏的所有权、探矿权、开采权,农民自留地的树木所有权,水面权、水头权的开发利用等。
从政治体制和经济社会发展来看,国际上自然资源国家所有权有属于国家所有和属于国王所有两种情况。属于国家所有的,国家对自然资源的所有权控制较为严格,对自然资源产权的流转限制较多,一般自然资源交易市场不太发达,如俄罗斯;属于国王所有的,一般仅是名义上所有,真正的自然资源权利为不同形式的保有权,如英国。
自然资源所有权分属不同主体且实行市场经济体制多年的国家,由于相关法律法规相对完善,自然资源产权人对产权流转的需求较为强烈,可较多运用经济手段来进行产权管理,自然资源市场化程度也较高,如美国。
从国家体制来看,中央集权制(单一制)国家对自然资源一般采取集权管理的模式,地方政府与中央政府在机构设置、管理职能和运作方式上保持一致,中央更加注重对自然资源的利用、保护,如日本。而联邦制(复合制)国家又包含集权联邦制和松散联邦制两种类型,集权联邦制国家与中央集权制国家较为相似,中央具有较大的自然资源管理权利,如印度;松散联邦制则是各州政府具有较大的自然资源管理权利,如美国。
从资源禀赋来看,自然资源不丰富、人口密度大的国家更加注重自然资源精细化的保护与管理,如日本。而自然资源丰富、人口密度小的国家对自然资源管理更加注重对自然资源的开发利用,如澳大利亚的工业、科学和资源部(原初级产业能源部)负责资源产业政策的研究、制定与执行。


1.2 世界组织对自然资源的统一管理
世界自然保护联盟(IUCN)、联合国教科文组织(UNESCO)、湿地国际(WI)、联合国粮农组织(FAO)等不同的国际机构组织先后提出不同类型的自然保护地类型。其中,影响范围最广、最受世界各国认可的是IUCN的自然保护地分类体系。IUCN对自然保护地的概念是指以法律或其他有效方式予以认可的、旨在实现长期保存自然以及相关生态系统的服务和文化价值的地理区域。自然保护地是自然生态空间最重要、最精华的组成部分,当今世界大部分国家在构建本国生态安全格局时都以自然保护地的形式进行,自然保护地体系也是目前国际上被认为最有效的自然保护手段之一。
从国际视野来看,目前已有超过180个国家和地区参照世界自然保护联盟(IUCN)的自然保护地分类体系划定了本国或地区的生态保护地范围,还参照IUCN自然保护地体系对不同类型的保护区实行不同级别的管理,不同国家和地区在保护地的面积和数量上存在较大的差异,各国在具体管理模式上也各自特色。基本经验是以健全法律体系作为保障、以整合保护区域作为前提、以明确管理机构作为重点、以强化差异化管控作为抓手等方式强化自然地保护。
世界自然保护联盟(IUCN)成立于1948年,于1994年出版《自然保护地管理类型指南》,2014年起,IUCN为树立和推广优秀典型,建立和发布了“世界最佳管理保护地绿色名录”(Green List,IUCN绿色名录)。首批列入全球绿色名录的自然保护地共23个,包括世界遗产地、自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、水利风景区等,中国有6个保护地入选。即陕西长青国家级自然保护区、湖南东洞庭湖国家级自然保护区、安徽黄山国家级风景名胜区、吉林龙湾群国家森林公园、四川唐家河国家级自然保护区和黑龙江五大连池国家级风景名胜区。


1.3 自然资源管理
自然资源管理是基于自然资源的物理、生物、经济和社会等特征来管理的,不仅仅管理人与自然资源交互关系,也管理自然资源本身的健康和安全。
目前的世界上各国的自然资源管理主要有:
一、强调社区为目标的自然资源管理
自然资源所在地是资源保护最重要、最关键的地方;自然资源保护直接关系所在地居民的生活质量,是资源保护的前提;自然资源所在地的居民只有保护收益大于保护成本,才会积极保护资源。
二、强调预警式管理内容的自然资源管理
从20世纪70年代初,欧洲开始资源环境预警式管理,也叫资源环境风险管理。针对潜在风险的关键环节加强管理,特别是一些潜在的不可逆的风险事项,进行基础信息监测,减少可能的未来冲突,也成为其自然资源管理系统的重要部分。资源环境预警式管理需要对资源开发利用各个阶段潜在的风险进行预测、评估、监测、应对等,这些预测、评价、监测需要有充分的科学证据,这是自然资源公共服务的重要内容。
三、强调以区域为基础的自然资源整体管理。
这是用系统观点管理自然资源开发利用各个方面,并划分成区域进行管理,包括区域资源利用、区域保护、流域管理等。国外自然资源科研项目也多是区域性的,以区域为目标,成为国外资源环境审计的对象。区域为基础的整体自然资源管理是从面的角度来管理点上的问题,避免点上的问题损害自然资源整体效应。
国外的自然资源公共服务体系为自然资源管理构建了一个行政管理框架,与行政管理紧密结合在一起,在管理过程中,形成法规——规划——实施管理——评价——法规一套动态的自然资源管理流程,使行政管理真正科学、有效。


2 世界各国的自然资源管理

美国的自然资源管理

美国的自然资源由联邦政府内政部负责管理。作为资源大国,对自然资源资产管理高度重视,目前形成了世界上最完善的自然资源资产价值管理体系。美国农业自然资源保护局下设土壤调查处、资源盘存处、资源评价处等,负责土壤资源评估;金融管理处负责土壤经济效益评估;保持运作处负责土壤生态效益评估,保证土壤资源的可持续利用。另外,美国在内政部中单独设立了自然资源收益办公室,代表国家负责自然资源收益的收缴和管理。
美国是世界上最早建立自然保护区的国家,也是世界上国家公园最多的国家,其旅游价值经济价值和生态价值无可估量。美国在联邦、州、地方层面都有涉及自然保护地(区)体系的基本法。建立了以国家公园、国家荒野保护地、国家森林(包括国家草原)、国家野生生物避难地、国家海洋避难地和江河口研究保护地、国家自然与风景河流等6种保护地体系为核心, 以土地利用等管理为辅助的自然生态保护体系。各类自然保护地主要由商务部和内政部负责管理,其中商务部负责海洋保护区管理,国家公园由内政部下属的国家公园署负责, 野生生物避难所由鱼类和野生生物署负责, 海洋保护区由商务部负责, 荒野地保护区由森林署、土地管理局、鱼类和野生生物署、国家公园署负责。
美国多元的自然资源所有权主体、发达的社会经济条件、完善的法律制度,为美国自然资源交易市场起步奠定了基础条件。美国构建清晰的自然资源产权体系,完善自然资源的有偿使用制度,促进自然资源市场的建立。在美国,所有自然资源产权的获取和交易都要有偿付费并按照规定进行。开采和利用自然资源须持有许可证,从土地所有制来看,土地所有权由私有土地(59%)、联邦土地(32%)、州政府土地(7%)、印第安人保留地(2%)共同组成。私人和企业要在公共土地(联邦土地)上开采矿产资源,首先应向内政部土地管理局申请租地,缴纳土地租金和矿产资源费等。
美国针对不同类型保护地的管理实行“保护优先、适度开发”原则,允许在不破坏保护地原有生态系统功能的前提下适度开展休闲、旅游等开发和经营活动,但是对国家公园这类保护级别高的区域,经营权通常是通过特许经营的方式委托给企业。美国是森林旅游的鼻祖,1872的黄石公园是森林旅游的前身。二战后,依托森林来发展旅游逐渐兴起,到1960年,森林旅游的现实价值获得承认并成了森林资源开发的主要部分之一。在美国举行的第五届世界林业会议,是森林旅游发展过程中一个重要里程碑,从那以后各国积极进行自然保护区及国家森林公园的规划,这不仅为本国国民提供了健身益智的活动场所,同时也招徕了外国的观光游客,成为一项无烟工业。


加拿大

加拿大的《国家公园法案》和《加拿大野生动植物法案》对本国野生生物保护区体系和国家公园体系的管理体制予以法律明确,明确了本国自然保护区、国家公园等保护园区管理规范,其国土和内陆水域的10%及海域的0.7%已经被划入自然生态保护地体系。法律明确了本国自然保护区、国家公园等保护园区管理规范,加拿大的国家公园由遗产部国家公园署负责管理,而野生生物保护区则是由环境部野生生物署负责管理。风光旖旎,美不胜收,吸引世界各地的旅游者。


欧盟建立的统一自然资源管理服务

欧盟于2013年发布第七环境行动计划,提出保持自然资本存量的稳定和生态服务的持续供给;保持自然资本存量的稳定,既要加强环境保护与管治,涵养和增强自然资本,又要提高资源利用效率,减少自然资本消耗。近年来,欧盟致力于资源环境一体化监测站网建设,统一监测技术标准,统筹部署监测资源,统一为欧盟、各成员国、科研机构和公众提供监测信息。经过多年努力,目前欧盟形成了基于卫星遥感的全球环境与安全监测系统和基于地面监测的水、自然灾害、海洋、土壤等监测站点组成的监测体系。


英国

以利用定归属,统一资源资产管理
英国的自然资源由环境、食品和农村事务部负责管理。作为世界上第一个君主立宪制国家,其土地及地上附着的自然资源所有权归属英国女王,但其所有权已形同虚设。英国土地所有权制度的基本属性是以利用定归属,从归属转向利用。本质上,附属于土地之上的各类自然资源权利属于土地使用者。为有效行使女王皇家自然资源资产所有者职责,从18世纪60年代起,英国政府专门设立了皇家地产管理机构,统一行使金、银矿产和大部分海上非能源矿产的所有者和管理者职责。英国皇家地产局负责管理英国55% 的海滩、约一半的河口湾和潮(水)河河底及12 海里内领海水域的海床,拥有勘探和开采权。


自然资源所有权的虚设,致使英国形成了分散的自然资源管理模式,中央并没统一的自然资源管理机构,而由若干部委分类管理。英成立专门的自然资源资产管理机构,行使自然资源所有者职能,并逐步完善自然资源使用权制度。使自然资源使用权人能承担相应的权利和义务,促进自然资源合理利用。英国早在1949年出台《国家公园与乡土利用法》,初步确立英国自然保护地管理体系和模式,而后相继出台《野生生物与乡村法》《环境保护法》等法律予以明确和强化。英国成立自然保护联合委员会负责对英格兰自然保护委员会、苏格兰自然遗产委员会和威尔士乡村委员会的协调和指导,以此来加强对全国自然保护区的管理,并在保护的基础上发展旅游。


德国

德国成立专门的国家公园管理署,有《自然和景观保护法》, 德国自然生态保护地面积占其国土面积比高达25%以上: 85个自然公园,占国土面积16%。12个国家公园和5, 171个自然保护区,占国土面积3.8%;12个生物圈保护区, 占国土面积3.2%;580个原始森林保护区,占国土面积4.5%。德国将生态用地的保护利用与土地规划的制定相结合,通过规划手段预留保护地,达到对生态用地保护的目的,如柏林州在土地规划中明确规定自然保护区面积占城市总面积比应达3%以上,景观保护区域面积占城市总面积比应达20%以上。为德国的旅游开发提供了非常的好环境基础和条件。
德国在露营地建设方面堪称典范,阿尔卑斯山下和莱茵河畔都有环境优美的露营地。完善的配套满足人们主要需求,减少了后期的人员维护成本,管理简便而高效。森林疗养最早起源于上世纪40年代的德国,以丰富多彩的森林生态景观、优质富氧的森林环境、健康美味的森林食品、深厚浓郁的森林养生文化等为主要资源,配备相应的养生休闲及医疗服务设施,开展以修复身心健康、延缓生命衰老为目的的森林游憩、度假、疗养、保健、养老等服务活动。


日本

以保护为导向,构建生态管理体系

日本自然资源贫乏,迫使日政府更注重对自然资源保护和合理利用。早在上世纪80年代后期,日本就已实行生态型管理模式。现行土地所有制分三种,即国家所有、公共所有、个人与法人所有。国有土地和公有土地(地方政府所有)占37%,私有土地(个人与法人所有)占63%。日本国有和公有土地大部分是山林、河川、海滨地为国家及全民公益利用,强调对生态的保护。而且,为保障公共利益,日本对私人所有土地的使用也设置了限制。


日本自然环境保护包括自然保护地的管理工作主要由环境厅下设的自然保护局负责;日本形成了以《环境基本法》为基础、《自然环境保全法》为核心,《自然公园》、《林地保护》等专门法律为辅佐的自然保护地法律保障体系,明确本国自然保护地类型分为三类:原生自然环境保全地域、自然环境保全地域以及都道府县设立的自然环境保全地域;日本构建了完善的自然资源物权制度保护自然资源,将其作为一种私权交易。同时,日本又通过公权力的介入,运用特别法立法的方式,限制或禁止人们对自然资源的开发与利用,并通过经济手段对保全自然资源有贡献者实行补助制度。历来,日本重视旅游环境,重视发展旅游其优良的环境背景值和特色的文化为日本带去了世界各地的旅游者。
日本是世界上拥有最先进、最科学的森林养生功效测定技术国家。其森林疗养基地为“FUFU山梨保健农园”,依托先进管理理念和当地丰富自然资源,已成日本知名的健康管理机构。这种森林疗养模式在日本取得了很大成功。


俄罗斯

俄罗斯自然禀赋得天独厚,森林、水、煤、天然气等自然资源数量均居世界前列。其国有土地占土地总量的92%,公民所有占比6.9%,法人仅占比0.9%。俄罗斯自然资源所有权由国家所有制、集体所有制、集体股份所有制和公民所有制四类组成,但国家对自然资源所有权严格控制,形成了以公权管制为主导、国家统一综合管理的控制模式。《底土法》规定,地下矿产、水、岩石土壤、地质结构、地下能源、地下空间实行综合管理。1995年颁布《俄罗斯联邦特保自然区法》,全面规范了俄罗斯特别自然保护区域的建设管理工作。明确了各类自然保护地的性质、资源权属、批准程序以及主要任务管理制度。
俄罗斯对自然资源采取综合管理,形成统一制定自然资源政策、加强国家对自然资源的公权管理、分类型利用管理的模式。设立的联邦政府自然资源与生态部统一管理,其下设自然资源环境保护、森林资源管理、水资源管理等部门,按统一管理原则集中制定自然保护区、国家公园、禁猎区、禁采伐区等管控政策,及森林、水资源利用与保护政策,并制定生态安全监督政策。同时,下设地下资源利用局加强地下资源(油气、固定矿产、地下水及设施)资产管理、矿业权许可管理及矿产资源信息库建设;水资源局加强水资源资产、水资源利用和水质管理等;林业局加强森林资源资产管理、森林资源保护与再生利用等。
为促进自然资源产业经济发展,俄罗斯将土地、能源等经营性自然资源单独分离出来,划归经济发展部和能源部管理,有效实现了经营性自然资源和公益性自然资源的分开管理。在产权管理上,俄罗斯联邦地籍总局负责对自然资源实行登记,联邦财产关系部负责管理自然资源权属。
俄罗斯自然保护区和国家公园统一由自然资源环境部管理。《俄罗斯联邦特保自然区法》规定自然保护地体系由国家自然保护区、国家公园、自然公园、国家禁伐(禁猎、禁渔)区、自然遗迹地、森林公园及植物园等构成;俄罗斯自然资源保护地体系面积为192万km2, 占国土总面积的11%。俄罗斯规定国家自然保护区和国家公园为管控级别最高的一类特别保护区,除能开展自然科学研究、动植物研究、生态宣传教育活动及符合规定的旅游活动外,禁止开展其他任何形式开发建设或者经营活动;水库及水源保护地禁止一切污染、伐木甚至旅游活动,而在沿江河水域保护和鱼类洄游区域则可在不影响河流水源供给的前提下适度开展伐木活动等。近年来俄罗斯针对中国开展很多旅游活动,吸引了大批旅游者。


澳大利亚围绕土地产权,实现空间整体管护

澳大利国土辽阔,自然资源丰富,由六个州和两个地区(北领地和首都领地)组成的联邦制国家,中央政府与地方政府的管理权限在宪法中明确规定,互不隶属、互不干涉。澳大利亚的自然资源产权登记制度,强调以土地为载体,在登记土地资源所有权和使用权基础上,明确其产权范围内土地上的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等不同自然资源利用限制条件和保护要求。
1999年,在原有涉及环境保护和生物多样性保护的5部法律基础上,整合颁布了国家《环境保护与生物多样性保存法》,作为本国自然保护地的最高法。自然保护地体系设有世界遗产地、具有国际重要性的湿地、生物圈保护区、联邦保护区和保存区等类型,其中联邦保护区是核心。澳大利亚和新西兰分别由环境、遗产、水资源部和自然保护部来管理保护地。
澳大利亚的土地登记制度发达,土地登记是以承载自然资源的土地空间为基础,记以土地为载体对地上、地下空间进行整体登记,登记土地资源的所有权,土地占有、使用、出售、出租、抵押及相关土地权利,并通过各种法律明确土地上水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等不同自然资源类型的权利和义务,限制土地所有权人的相关权利,实现对自然资源的保护和利用。
总之,美国、日本、俄罗斯、德国都实行采取不同级别的自然资源和环保管理管理制度。并通过立法加强自然生态保护地(区)建设和管理, 明确了管理的授权和责任归属,使得生态保护地(区)在管理上有法可依。


此外,当前国际自然资源管理体制发展呈现出以下几个方面的发展趋势。

一是资源管理由分散走向综合,即以整体自然资源为管理对象,以不同门类自然资源的共性为基础,以不同门类自然资源之间的相互关系为协调纽带,利用一种一体化的综合运行机制将不同门类的资源统一管理。
二是资源管理与生态保护协同发展。
三是资源管理与资源产业管理的理性结合。
四是具有明确范围的、可识别并管理的地理空间, 可通过法定的或其他有效方法, 实现对其与自然相关的生态系统服务和文化价值的长期保护。由环保部门牵头来管理自然生态保护区(地)是目前国际上主流的发展趋势。
五是自然资源服务国外自然资源公共服务针对自然资源管理者、使用者的需求来提供,从提供的主要服务内容来看,可以分成三大类:财政资助、技术指导和信息服务,具体内容不同国家会有所差别。国外自然资源公共服务针对自然资源管理者、使用者的需求来提供,主要有财政资助、技术指导和信息服务三大类。


3、我国的自然资源管理借鉴

党的十八大以来所进行的自然资源资产管理制度改革,实际上,既包括林业、水等单项自然资源资产的改革,也包括山水林田湖草综合体的自然资源资产改革,如国家公园体制改革。此外,还包括基于综合体所产生的环境容量、环境质量产权,如排污权交易改革、景区游览经营权改革等。
2018年,自然资源部成立,主要职责:“对自然资源开发利用和保护进行监管,建立空间规划体系并监督实施,履行全民所有各类自然资源资产所有者职责,统一调查和确权登记,建立自然资源有偿使用制度,负责测绘和地质勘查行业管理等”。尊重自然、顺应自然、保护自然;发展和保护相统一;绿水青山就是金山银山;自然价值和自然资本;空间均衡;山水林田湖草是一个生命共同体等。
2018年11月18日《中共中央、国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》规定:“进一步完善自然资源资产有偿使用制度,构建统一的自然资源资产交易平台”,说明自然资源资产管理是今后的工作方向。在新时代,通过改革让自然资源的所有者、占有者、使用者和受益者对基于该自然资源的生态环境保护负主体责任,具有以下两个方面的优势:一是简政放权,让自然资源的所有者管理和专业监管者分离,可以充分发挥市场和市场主体的能动作用,减轻国家的专业行政监管负担,开启新的管理和监督模式。二是有利于对山水林田湖草实现一体化自然资源资产综合管理,防止部门分割导致生态环境保护绩效降低的现象,也防止出现资产管理和专业监管出现盲点。
开展自然资源资产管理后,部门的专业化监督和宏观管理,与目前传统的部门监管方法有很大的区别。所以,要在2018年机构改革的基础上,继续开展部门之间的“三定”再分配,明确自然资源产权管理和自然资源专业监管、生态环境保护专业监管等专业监管的职责边界。


对我国自然资源管理的重要启示:

(1)扩大自然资源公共服务的范围和内容,促进服务型政府的建立;
(2)建立完善自然资源公共服务政策和体系;
(3)加强自然资源公共服务基础设施和应用平台建设;
(4)在完善基础数据调查评价的基础上加强产品开发。
总之,进入大众旅游时代,“他山之石可以攻玉”,借鉴世界各国自然资源管理模式,及国际生态保护区与旅游开发的经验对现在中国旅游发展十分有意义。森林、风景名胜区、自然保护区、疗养区、森林公园、自然遗迹和人文遗迹等区域具有特殊美感和舒适性的生态环境功能的所有权、开发、利用、流转等实施规则,就是环境质量产权制度。用顶层设计,从权力和权利分置以及同类权利的整合的角度,探索我国自然资源资产产权中的环境质量产权制度和监管制度的改革,是风景名胜区的有偿参观或享受制度、经营权的有偿转让制度、疗养区的有偿利用制度等基础。并在新时代,助推生态文明建设、旅游强国和全面小康的幸福中国走向未来。

 

作者:365bet方略 白墨 (转载请注明来源出处)

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