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【行业观点】365bet视野丨我国2020年正式设立国家公园!国家公园是什么园?

国家林业和草原局10月17日召开的新闻发布会提出,2020年,我国将结束国家公园体制试点,总结评估经验,正式设立一批国家公园。在12月5日召开的全国国家公园体制试点工作会议上,国家林业和草原局局长张建龙说: “我国国家公园体制试点工作取得实质性进展,基本完成顶层设计,实现了国家公园和自然保护地统一管理,为2020年基本完成国家公园体制试点任务、正式设立一批国家公园、初步建立国家公园体制打下良好基础。”

目前,我国已经开展了三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、海南热带雨林、神农架、武夷山、钱江源、南山、普达措10个国家公园试点,总面积22.29万平方公里,涉及吉 林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、海南、四川、云南、陕西、甘肃、青海12个省份。国家公园体制试点开展以来,东北虎豹、祁连山、大熊猫等体制试点区依托国家林草局相关森林资源监督专员办挂牌成立了国家公园管理局,实现了跨省区的统一管理,同时与有关省分别成立了协调工作领导小组,共同推进试点工作。浙江、福建、海南、青海等省成立了省级直属的国家公园管理局,统一行使其国家公园范围内的管理事权,其他各国家公园体制试点区也分别成立了专门的管理机构。明年下半年,国家林业和草原局将组织开展试点验收工作,对达到标准和要求的,正式设立国家公园。


国家公园是什么园?

国家公园是自然保护的一种重要形式,兴起于美国,随后在世界范围得到发展并逐步走向成熟。1969年,国际保护自然及自然资源联盟(IUCN)的“国家公园”定义为“一个国家公园有一个或多个生态系统,通常没有或很少受人类占据及开发影响,物种具有科学、教育或游憩的特定作用,或有高度美学价值的自然景观;国家最高管理机构采取措施阻止或取缔人类的占据和开发并切实尊重生态、地貌或美学实体,并设立国家公园;观光以得到批准的游憩、教育及文化陶冶为目的。”
全国政协委员、中国工程院院士尹伟伦说,国家公园强调生态完整性,因此一定是相当大的体量,它的生态功能才能完整实现。国家公园能够保护自然生态和自然文化遗产的原真性、完整性,对重要生态系统进行更为严格的保护,对珍稀野生动植物进行长效保护,给子孙后代留下自然遗产。“从保护濒危物种上升到保护整个生态系统,国家公园既能让大家认识到保护生态的重要性,同时也满足人们亲近自然的精神需求。”全国人大代表、北京师范大学生命科学学院生态学研究所所长张大勇说,国家公园应当是国家直接管理,且地貌、景观等是世界上独一无二的。
当前,我国自然生态资源保护模式是以自然保护区为主体,兼有森林公园、地质公园、湿地公园、风景名胜区等多种保护类型。由于大多数保护区是在抢救性保护的理念下建立的,存在缺少系统科学设计,管理部门多、交叉重叠、职责不清等问题。
全国政协常委、民盟中央副主席、生态学家葛剑平说:“建设国家公园就是要从国家层面理顺这些问题,对上述保护地进行功能重组,加强对重要生态系统的保护和永续利用。”以我国首个试点的三江源国家公园为例,“试点的目标就是把分散在各部门的职能整合起来,实行垂直管理,形成合力,实现生态的科学管理、科学保护。”三江源国家公园管理局局长李晓南说。


国家公园发展历程

2013年底,中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出建立国家公园体制,《十三五规划建议》提出“整合建立一批国家公园”。
2014年底国务院正式批复《建立国家公园体制试点方案》。
2015年1月,国家发改委等13部委联合通过《建立国家公园体制试点方案》。我国选定北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海等9省市开展国家公园体制试点,试点时间为3年。
2015年3月,国家发改委又发布了《建立国家公园体制试点2015年工作要点》及《国家公园体制试点区试点实施方案大纲》。国家公园将成为我国最重要的旅游资源。同时,国家发改委和美国保尔森基金会签署《关于中国国家公园体制建设合作的框架协议》,启动为期3年的中国国家公园体制建设合作。
2015年9月,中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》在建立国土空间保护开发制度部分对“建立国家公园体制”做出了要求。
2016年1月,习总书记主持召开中央财经领导小组第十二次会议,提出“着力建设国家公园,保护自然生态系统的原真性和完整性,给子孙后代留一些自然遗产。要整合设立国家公园,更好保护珍稀濒危动物”。
2017年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》,标志着我国国家公园体制的顶层设计初步完成,国家公园建设进入实质性阶段。
2017年10月党的十九大报告提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。
2019年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》,提出“到2020年,提出国家公园及各类自然保护地总体布局和发展规划,完成国家公园体制试点,设立一批国家公园,完成自然保护地勘界立标并与生态保护红线衔接,制定自然保护地内建设项目负面清单,构建统一的自然保护地分类分级管理体制。”


国家公园的性质和特征

国家公园性质

国家公园建设是以国有土地为基础,在国家的主导下,选择具有国家象征意义的“自然风光地”建立的游览观赏区域。所以,公家公园至少具有以下性质:
1.土地权属的国家性。国家公园的领域范围应以国家土地权属为主体,而不是掺杂其它权属的土地股份。这是决定国家公园国家性的基础,否则,就很难实现国家公园的建设目标。
2.建设主体的国家性。应当在国家主导下进行设立和管理。
3.自然风光(核心吸引物)特征的国家性。国家公园内的自然景观与文化禀赋一定是国家形象的代表与象征,具有民族认同感和自豪感。
4.建设目的的国家性。建设的目的是为全国民众的福利和享受,而不是为某些团体或社会阶层。


国家公园特征

国家公园基本特征应当是专业技术视角下的多要素集合,而不能只是某一两项指标。这里提出应从“环境、内涵、管理、目的”四个方面予以昭示:
1.环境特征—未受人为干扰,完全处于原生自然状态的区域。
2.内涵特征—具有国家层次上的风景、奇观,或特殊文化禀赋。生态环境及其自然风光、科学与文化内涵具有国家象征。
3.管理特征—国家主导下的公园设立和管理,是国家公园“国家性”的基础和保障。假如由地方某部门、或某企业负责此事,并要求充分体现国家公园的国家性,可能只是一句空话。因为这里存在责、权、利逻辑上的错位。国家公园由国家管理,是极其重要的核心价值所在。至少是中央委托地方政府代行管理。
4.目的特征—严格保护与公益服务并存的建设目的。只有公益性,才可以体现均等的国民待遇。国家公园是公益性事业单位,是为全体国民服务的,而不是以营利为目的。这也是鉴别国家公园真伪的试金石。


国家公园怎么建?

制定合理有效的管理机制

中国目前正处于全面深化改革的关键时期,自然保护地也经历了60多年的发展,现有的自然保护地体制和机制已经不能满足进一步发展的需要,在当前和一定时期以内,建立独立的中央政府管理部门,统一规范管理国家公园和各类自然保护地,有力于加速改革的进程,提高管理的有效性。
建立统一的国家公园和自然保护地管理部门,并非不需要跨部门以及中央和地方的协调与配合。反而更加强调构建服务型政府,结合政府职能的转变,加强部门之间、中央和地方之间、政府、企业、社会团体和个人之间的协调和配合。根据中国的所有制安排、自然保护地类型多、涉及部门多等国情,建议在国家层面成立国家公园体制建设协调领导机制,作为国家层面统一的多部门参与机制,协调涵盖国家公园在内的各类自然保护地的建设与发展。在职责范围上,既可以参考统一垂直管理的模式,也可以考虑国家设定标准和开展监督考核,由地方政府负责管理的模式。

保护自然生态系统的原真性、完整性

国家公园体制建设是生态文明制度建设的重要内容之一,要与国家生态文明制度建设全方位结合,不能孤立进行。尤其是要与主体功能区规划、划定和管好生态保护红线紧密结合。“坚持将山水林田湖草作为一个生命共同体”,实现“多规合一”。国家公园和其他类型自然保护地是区域可持续发展的一个重要组成部分,必须把国家公园和其它类型的自然保护地的空间规划整合到与经济社会发展规划、土地利用规划、生态文明制度建设规划、自然生态保护规划之中。形成多规合一的一个综合规划,并纳入各级党政绩效考核指标之中。

开展国家公园和自然保护地的立法
无论是国家公园的目标、设立流程,还是管理规章、参与人的权利义务等,都以法律法规的形式给予了强有力的保障。开展中国自然保护地和国家公园立法研究,明确中国自然保护地体系,尽快制定国家公园专门法律法规,同时要与现行各类自然保护地及自然资源管理方面的法律法规协调一致,在执法方面考虑中央与地方的分工合作,鼓励社会监督等。

注:内容来源世界自然保护联盟(IUCN)、央视网等。

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