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【行业观点】首批国家全域旅游示范区验收认定工作将启动

 近日,文化和旅游部办公厅关于印发了《国家全域旅游示范区验收、认定和管理实施办法(试行)》和《国家全域旅游示范区验收标准(试行)》。旨在贯彻落实党中央、国务院关于全域旅游工作的部署,进一步规范国家全域旅游示范区验收、认定和管理工作,充分发挥国家全域旅游示范区在促进全域旅游发展中的示范引领作用。

 
文化和旅游部办公厅关于开展首批国家全域旅游示范区验收认定工作的通知
 
各省、自治区、直辖市文化和旅游厅(局),新疆生产建设兵团文化体育新闻出版广电局、商务局(旅游局):
 
自全域旅游工作部署以来,特别是《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》(国办发〔2018〕15号)、《全域旅游示范区创建工作导则》印发实施后,各地以创建国家全域旅游示范区为抓手,在统一规划布局、创新体制机制、推进融合发展、丰富产品供给、优化公共服务、提升服务品质、实施整体营销等领域取得了新突破,形成了诸多可复制可推广的经验做法,有力地促进了旅游供给侧结构性改革和优质旅游发展。
 
为充分发挥国家全域旅游示范区在促进全域旅游发展中的示范引领作用,文化和旅游部制定了《国家全域旅游示范区验收、认定和管理实施办法(试行)》(以下简称《办法》)《国家全域旅游示范区验收标准(试行)》(以下简称《标准》)等文件,并决定开展首批国家全域旅游示范区验收认定工作。现将有关事项通知如下:
 
 时 间 
2019年3月至7月。
 
对 象
验收对象为经审核通过的国家全域旅游示范区县级创建单位、地级创建单位所辖区县和直辖市所辖区县创建单位。认定对象为通过省级文化和旅游行政部门初审验收的创建单位。
 
程 序 
1.验收申请。由创建单位所在地人民政府向省级文化和旅游行政部门提出验收申请。
 
2.验收初审。由省级文化和旅游行政部门依据《办法》和《标准》的规定和要求,制定验收实施方案,根据验收得分结果确定申请认定的创建单位。
 
3.认定申请。由省级文化和旅游行政部门向文化和旅游部提出认定申请,各省(区、市)、新疆生产建设兵团申请认定的创建单位数量不超过3家(按得分高低排序),同时提交下列材料。
 
(1)省级文化和旅游行政部门的认定申请、验收实施方案和验收初审报告; 
 
(2)验收打分和检查项目的说明材料;
 
(3)申请验收单位创建申报书、创建方案、专题汇报文字材料(3000字以内)、全域旅游产业运行情况、创建工作视频(10分钟以内)和其他需要补充的材料。
 
以上材料除视频外(须采用MP4格式)均须提供纸质版(一式二份)和电子版(图片须采用JPG格式,文字材料需采用PDF格式,和视频存储在同一张U盘中),请于2019年5月1日前一并寄至文化和旅游部资源开发司区域协调处(北京市东城区朝阳门北大街10号)。
 
4.认定审核。文化和旅游部以省级文化和旅游行政部门提交的材料为认定参考依据,组织召开专家评审会进行会议评审,委托第三方机构对通过会议评审的创建单位进行现场检查。综合会议评审和现场检查结果,确定通过审核的名单。
 
5.认定公示。文化和旅游部对通过审核的创建单位,进行不少于5个工作日的公示。公示阶段无重大异议或重大投诉的通过公示;若出现重大异议或重大投诉等情况,文化和旅游部调查核实后做出相应处理。
 
6.认定命名。对通过公示的创建单位,文化和旅游部认定为“国家全域旅游示范区”。对通过公示的地级创建单位所辖区县,结果作为地级创建单位认定的依据,待辖区内70%的县级单位通过验收认定后对地级创建单位进行命名。
 
有关要求  
1.高度重视,精心组织。此次是开展国家全域旅游示范区创建以来进行的首次验收认定工作,对促进全域旅游发展、引领示范区创建具有重要意义。各地要提高政治站位,加强组织领导,汇集各方力量,密切协同配合,高质量高标准完成好各项工作任务。
 
2.坚持标准,严明纪律。验收工作要坚持公平公正公开原则,严格执行验收程序和验收标准。参加验收的工作人员要切实做到自觉遵守政治纪律、工作纪律、保密纪律、廉洁纪律。对违反规定的要严肃问责。
 
3.加强宣传,学深悟透。文化和旅游部将适时开展《办法》《标准》等文件的解读培训,各地要结合自身实际开展模拟验收、专题辅导,切实提升工作技能。要采取多种方式加强舆论宣传,为验收工作营造良好的社会氛围。
 
4.务实高效,确保质量。各地要按照本通知有关要求,及时启动各项工作,在规定的时限内报送符合规定的材料,逾期未完成的视为自动放弃认定。遇重大情况应及时向文化和旅游部报告。
 
特此通知。
 
                                   文化和旅游部办公厅
                                           2019年3月2日

要点分析
 
 一是要根据区域特色确定创新模式和顶层设计 
 
本次制定的验收认定文件特别强调了改革创新和示范引领。《办法》中规定会议评审的一项重要内容就是改革创新,《标准》中更是把创新项规定为200分。但创新项一直是困扰创建单位的内容,创建单位创新和示范引领举措雷同现象严重,其根本原因就是创建单位没有科学的创建模式,《手册》以全域旅游理念编制定位准确、特色鲜明的全域旅游发展规划,可见编制具有引领性、指导性和操作性意义全域旅游发展规划是国家全域旅游示范区建设的基石。
 
 二是要根据创建模式确定打造的重点线路和区域 
 
《办法》规定暗访由验收组自行安排检查行程和路线,暗访组会根据创建单位的创建模式确定暗访线路,对景区依托型的县区会以核心景区主导的旅游线路和区域进行暗访,对城市依托型的县区会以中心城市为核心确定暗访区域。所以创建单位要以重点的旅游集散中心(门户)、重点的暗访对象为依托确定暗访线路和区域,重点对该线路(区域)的《办法》规定的产业融合业态、产品体系、公共服务体系、旅游环境等进行重点打造和提升。
 
 三是要结合创建阶段梳理出需要解决的核心问题 
 
国家全域旅游示范区创建可以分为启动阶段、落地阶段、提升阶段和迎检阶段四个主要环节。每一个阶段需要解决的核心问题都不一样。启动阶段的核心问题是顶层设计,主要是形成“发展规划+实施方案+专项规划”的规划体系。落地阶段主要是产品体系建设、公共服务体系建设、城乡环境建设等。提升阶段主要旅游标识系统、智慧旅游系统、服务标准化建设、旅游交通组织以及品牌建设等。迎检阶段的主要核心是模拟验收、整改提升和资料准备等。如果创建单位对创建阶段不清楚,会是事倍功半的结果。
 
 四是要明确不同验收认定程序及重点检查的内容 
 
《办法》规定了暗访、明查、会议审核三种验收方式。《办法》规定对会议审核通过的单位抽查进行现场评审,所以会议评审是第一步,也是至关重要一步,《办法》规定会议审核由验收组通过听取汇报、查阅资料、提问交谈等方式,重点对体制机制、政策保障、公共服务、供给体系、秩序与安全、资源与环境、品牌影响、创新示范八个方面进行评审。因此,创建单位对所提交的材料要非常重视,不仅要高度概括创建工作和成果,还要体现创建亮点和创新示范。暗访主要是对产业融合、产品体系、公共服务体系、旅游环境等进行检查,明查主要是对体制机制、政策措施、旅游规划等《标准》要求的内容进行检查。
 
 五是要根据旅游发展不同阶段确定创建的重点方向 
 
全国各创建单位旅游发展阶段有很大差异,个别单位还不能满足2个4A景区的最低门槛,有的单位景区发展一枝独秀,景区内外两重天现象严重,有的单位是目的地体系较为成熟。有的是新兴的旅游目的地。所有这些都决定了创建的重点差异,如成熟型旅游目的地的重点应该侧重旅游产品的创意化、服务设施的人性化、管理服务的精细化、协作共享的新理念等。新兴旅游目的地则更要侧重于旅游产品的品质化、旅游服务的智慧化、供给体系的多样化等。
 
 六是要在科学理解全域旅游示范区基础上突出重点 
 
全域旅游示范区区别于传统旅游目的地。《标准》和《手册》的好多打分点都在强化这些区别,突出表现在体制机制、政策保障、创新示范等方面。但还有几个方面也一定要引起足够重视,如全域发展规划要求是“具有改革创新举措的规划、必须与地方社会经济发展规划、城乡规划、土地利用规划、道路等基础设施规划等高度融合的规划”;如集散体系里增加了“与铁路、机场或汽车总站等交通枢纽或交通驿站一并规划建设集散中心”的要求,还有在标识系统里增加了“旅游集散中心位置显著处、重要通景旅游公路入口、核心旅游吸引物入口处配套设置全域全景图”的要求。这些要素都会是国家全域旅游示范区验收的重点内容。
 
总之,验收文件体现了全域旅游示范区的科学性、涵盖了全域旅游示范区创建单位的多样性,表现为打分点的全面性和复杂性,因此如何化繁为简,变验收工具为创建利器是国家全域旅游示范区创建成功的关键。
 
 附 件 
国家全域旅游示范区验收、认定和管理实施办法(试行)
 
第一章  总则
 
第一条  为深入贯彻党的十九大精神,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实新发展理念,认真落实党中央、国务院关于全域旅游的部署安排,不断深化旅游供给侧结构性改革,加快推进旅游业转型升级,大力促进旅游优质发展,切实加强对国家全域旅游示范区(以下简称示范区)工作的管理,依据《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》(国办发〔2018〕15号)、《全域旅游示范区创建工作导则》等有关文件要求,制定本办法。
 
第二条  本办法所指的示范区是指将一定行政区划作为完整旅游目的地,以旅游业为优势产业,统一规划布局,创新体制机制,优化公共服务,推进融合发展,提升服务品质,实施整体营销,具有较强示范作用,发展经验具备复制推广价值,且经文化和旅游部认定的区域。
 
第三条  示范区聚焦旅游业发展不平衡不充分矛盾,以旅游发展全域化、旅游供给品质化、旅游治理规范化和旅游效益最大化为目标,坚持改革创新,强化统筹推进,突出创建特色,充分发挥旅游关联度高、带动性强的独特优势,不断提高旅游对促进经济社会发展的重要作用。
 
第四条  示范区验收、认定和管理工作,遵循“注重实效、突出示范,严格标准、统一认定,有进有出、动态管理”的原则,坚持公开、公平、公正,通过竞争性选拔择优认定。
 
第二章 职责及分工
 
第五条  文化和旅游部统筹国家全域旅游示范区创建单位(以下简称创建单位)的验收、审核、认定、复核和监督管理等工作。 
 
第六条  省级文化和旅游行政部门牵头负责本地区县级和地级创建单位的验收和监督管理等工作。
 
第七条  各级创建单位的人民政府负责组织开展创建、申请验收,及时做好总结、整改等相关工作。
 
第三章  验收
 
第八条  文化和旅游部制定《国家全域旅游示范区验收标准(试行)》(以下简称《标准》)。《标准》基本项目总分1000分,创新项目加分200分,共计1200分。通过省级文化和旅游行政部门初审验收的最低得分为1000分。
 
第九条  文化和旅游部根据各地创建工作开展情况,启动创建单位验收工作。省级文化和旅游行政部门制定本辖区验收实施方案,报文化和旅游部备案后组织开展验收工作。验收以县级创建单位为基本单位。
 
第十条  县级创建单位开展创建满一年后方可向省级文化和旅游行政部门提出验收申请。地级创建单位,其辖区内70%以上的县级创建单位通过验收后,方可向省级文化和旅游行政部门提出验收申请。省级创建单位,其辖区内70%以上的地级创建单位通过验收后,省级人民政府可以向文化和旅游部提出认定申请。
 
第十一条  省级文化和旅游行政部门依据《标准》,对县级、地级创建单位组织初审验收,根据得分结果确定申请认定的单位,并形成初审验收报告。
 
第十二条  验收包括暗访、明查、会议审核三种方式。暗访由验收组自行安排检查行程和路线,重点对创建单位的产业融合、产品体系、公共服务体系、旅游环境等《标准》要求的内容进行检查。明查和会议审核由验收组通过听取汇报、查阅资料、现场观察、提问交谈等方式,重点对创建单位的体制机制、政策措施、旅游规划等《标准》要求的内容进行检查。
 
第四章  认定
 
第十三条  示范区认定工作注重中央统筹与地方主导相结合,示范优先与兼顾公平相结合,充分考虑不同地域经济发展水平差异,调动各地开展示范区创建的积极性。
 
第十四条  省级文化和旅游行政部门负责向文化和旅游部提交县级、地级创建单位的认定申请、初审验收报告、验收打分及检查项目说明材料、创建单位专题汇报文字材料及全域旅游产业运行情况、创建工作视频。
 
第十五条  文化和旅游部以省级文化和旅游行政部门上报的县级、地级创建单位的初审验收报告等材料为认定参考依据,组织召开专家评审会对照以下8个方面进行会议评审。
 
1.体制机制。建立党政统筹、部门联动的全域旅游领导协调机制,旅游综合管理体制改革成效显著,运行有效。旅游治理体系和治理能力现代化水平高,具有良好的旅游业持续健康发展的法制环境。
 
2.政策保障。旅游业作为地方经济社会发展战略性支柱产业定位明确,在经济社会发展规划和城乡建设、土地利用、基础设施建设、生态环境保护等相关规划,以及综合性支持政策、重大项目建设等方面得到具体体现并取得实效。
 
3.公共服务。旅游公共服务体系健全,厕所、停车场、旅游集散中心、咨询服务中心、智慧旅游平台、安全救援、自驾游、自助游等设施完善,运行有效。
 
4.供给体系。旅游供给要素齐全,布局合理,结构良好,假日高峰弹性供给组织调控有效。旅游业带动性强,与文化等相关产业深度融合发展,业态丰富,形成观光、休闲、度假业态协调发展的产业结构,综合效益显著。具有不少于1个国家5A级旅游景区,或国家级旅游度假区,或国家级生态旅游示范区;或具有2个以上国家4A级旅游景区。
 
5.秩序与安全。旅游综合监管制度体系完善,市场监管能力强,投诉处理机制健全,建立旅游领域社会信用体系,市场秩序良好,游客满意度高,近三年没有发生重大旅游安全生产责任事故或重大旅游投诉、旅游负面舆情、旅游市场失信等市场秩序问题。
 
6.资源与环境。旅游资源环境保护机制完善,实施效果良好,近三年未发生重大生态环境破坏事件。旅游创业就业和旅游扶贫富民取得积极成效。
 
7.品牌影响。旅游目的地品牌体系完整,特色鲜明,识别度、知名度高,市场感召力强。
 
8.创新示范。大力推进改革创新,积极破除全域旅游发展的瓶颈和障碍,具有解决地方旅游业长期发展问题的突破性、实质性措施,或在全国产生重要影响的发展全域旅游的示范性创新举措。
 
第十六条  文化和旅游部对通过会议评审的县级、地级创建单位,根据工作需要委托第三方机构进行现场检查,综合会议评审和现场检查结果确定公示名单,进行不少于5个工作日的公示。公示阶段无重大异议或重大投诉的通过公示;若出现重大异议或重大投诉等情况,文化和旅游部调查核实后做出相应处理。
 
第十七条  文化和旅游部对提出认定申请的省级创建单位组织召开专家评审会,对照体制机制、政策保障、公共服务、供给体系、秩序与安全、资源与环境、品牌影响、创新示范等8个方面进行会议评审。对通过会议评审的省级创建单位进行不少于5个工作日的公示。公示阶段无重大异议或重大投诉的通过公示;若出现重大异议或重大投诉等情况,文化和旅游部调查核实后做出相应处理。
 
第十八条  对通过公示的创建单位,文化和旅游部认定为“国家全域旅游示范区”。
 
第十九条  被认定为示范区的单位要按照高质量发展要求,不断深化改革,加快创新驱动,持续推进全域旅游向纵深发展。
 
第二十条  未通过认定的创建单位要根据文化和旅游部反馈的意见制定整改方案,落实整改措施。
 
第五章 监督管理
 
第二十一条  文化和旅游部建立国家全域旅游产业运行监测平台,对示范区和创建单位旅游产业运行情况进行动态监管。示范区和创建单位应按照要求报送本地区旅游接待人次、过夜接待人次、旅游收入、投诉处理等数据,以及重大旅游基础设施、公共服务设施、旅游经营项目等信息。
 
第二十二条  文化和旅游部建立“有进有出”的管理机制,统筹示范区的复核工作,原则上每3至5年完成对示范区的复核工作。省级文化和旅游行政部门对所辖区内已命名的示范区要进行日常检查,并参与复核工作。
 
第二十三条  文化和旅游部对于复核不达标或发生重大旅游违法案件、重大旅游安全责任事故、严重损害消费者权益事件、严重破坏生态环境行为和严重负面舆论事件的国家全域旅游示范区,视问题的严重程度,予以警告、严重警告或撤销命名处理。
 
第六章  附则
 
第二十四条  本办法由文化和旅游部负责解释。各省、自治区、直辖市,新疆生产建设兵团可参照此办法,制定符合本地实际的全域旅游示范区工作管理相关规定。
 
第二十五条  本办法自发布之日起施行。
 

 
注:原文来源中国旅游报;要点分析来源:中国科学院地理科学与资源研究所 博士后 李连璞

 

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